O surgimento do Direito do ambiente e sua consagração
Entende-se por meio ambiente o conjunto de factores modificativos do comportamento ou do metabolismo de um ser vivo ou de uma espécie. O conceito surgiu no final do século XIX, quando os cientistas passaram a entender as interacções entre os seres com base nos estudos sobre evolução das espécies realizado por Charles Darwin.
Apenas na metade do século XX surge o conceito de Natureza, compreendendo todo o meio ambiente que não sofreu intervenção humana.
As primeiras regras jurídicas visavam impedir as práticas daquelas actividades prejudiciais à saúde e ao bem-estar da espécie humana, não podendo, portanto, ser consideradas normas de protecção ao meio ambiente.
Igualmente não podem ser consideradas normas de protecção do meio ambiente, aquelas que regulamentavam a caça e a pesca em virtude do interesse puramente económico.
As normas jurídicas de preservação do meio ambiente parecem ter surgido nos Estados Unidos somente no final do século XIX com a criação de grandes parques nacionais. Tendo sido pioneira a Convenção de Washington para a protecção da Flora, da Fauna e das Belezas panorâmicas da América de 1940, que foi um instrumento jurídico inovador para a época, prevendo os principais aspectos da conservação e, ainda, a formulação de uma série de definições de diferentes categorias de zonas protegidas e seus respectivos regimes.
Após a Segunda Guerra Mundial o meio ambiente, juntamente com a pessoa humana, conquistou seu lugar no Direito Internacional, nascendo em 1960 o Direito Internacional do Meio Ambiente - um organismo complexo de tratados, convenções, estatutos, regulamentos e da lei comum, que opera para regular a interacção do homem e do ambiente natural, em direcção ao objectivo de reduzir os impactos da actividade humana.
A Declaração de Estocolmo sobre o Ambiente Humano em 1972 teve enorme importância ao proclamar 23 princípios para a preservação e melhoria do ambiente humano, apesar de a meu ver comportar uma visão demasiado antropocêntrica do ambiente, o que se pode apurar logo por uma frase que consta do seu ponto número um:
Natural ou criado pelo homem, é o meio ambiente essencial para o bem-estar e para gozo dos direitos humanos fundamentais, até mesmo o direito à própria vida.
No entanto, em Portugal a protecção ambiental teve consagração constitucional apenas em 1976.
Esta tutela na Constituição vem de encontro ao conceito de gerações de direitos humanos referido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, sendo que a protecção do ambiente se insere na terceira geração de direitos humanos no âmbito do Estado Pós-social.
A matéria ambiental foi pela primeira vez consagrada no ordenamento comunitário, ao nível dos Tratados, a partir do Acto Único de 1987 que aditou ao Tratado da CEE a subsecção seguinte:
SUBSECÇÃO VI
O ambiente
Artigo 25.º
No Tratado CEE, à parte III é aditado um título VII, com a seguinte redacção:
TÍTULO VII
O ambiente
Artigo 130.º-R - 1 - A acção da Comunidade em matéria de ambiente tem por objectivo:
Preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente;
Contribuir para a protecção da saúde das pessoas;
Assegurar uma utilização prudente e racional dos recursos naturais.
2 - A acção da Comunidade em matéria de ambiente fundamenta-se nos princípios da acção preventiva, da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente e no princípio do poluidor-pagador. As exigências em matéria de protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade.
3 - Na elaboração da sua acção em matéria de ambiente a Comunidade terá em conta:
Os dados científicos e técnicos disponíveis;
As condições do ambiente nas diversas regiões da Comunidade;
As vantagens e os encargos que podem resultar da acção ou da ausência de acção;
O desenvolvimento económico e social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.
4 - A Comunidade intervirá em matéria de ambiente na medida em que os objectivos referidos no n.º 1 possam ser melhor realizados a nível comunitário do que a nível dos Estados membros considerados isoladamente. Sem prejuízo de certas medidas de carácter comunitário, os Estados membros assegurarão o financiamento e a execução das outras medidas.
5 - A Comunidade e os Estados membros cooperarão, no âmbito das suas respectivas competências, com os países terceiros e as organizações internacionais competentes. As modalidades da cooperação da Comunidade podem ser objecto de acordos entre esta e as partes terceiras interessadas, que serão negociados e celebrados nos termos do artigo 228.º
O parágrafo anterior não prejudica a competência dos Estados membros para negociarem nas instâncias internacionais e para concluírem acordos internacionais.
Artigo 130.º-S. O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social, decidirá qual a acção a empreender pela Comunidade.
O Conselho definirá, nas condições previstas no parágrafo anterior, as matérias que devem ser objecto de decisões a adoptar por maioria qualificada.
Artigo 130.º-T. As medidas de protecção adoptadas em comum nos termos do artigo 130.º-S não constituem obstáculo à manutenção e ao estabelecimento por cada Estado membro de medidas de protecção reforçadas compatíveis com o presente Tratado.
Hoje consta do Título XX, artigos 191º a 193º do actual Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia:
TÍTULO XX
O AMBIENTE
Artigo 191. o
(ex-artigo 174. o TCE)
1. A política da União no domínio do ambiente contribuirá para a prossecução dos seguintes objectivos:
— a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente,
— a protecção da saúde das pessoas,
— a utilização prudente e racional dos recursos naturais,
— a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas.
2. A política da União no domínio do ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador.
Neste contexto, as medidas de harmonização destinadas a satisfazer exigências em matéria de protecção do ambiente incluirão, nos casos adequados, uma cláusula de salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razões ambientais não económicas, medidas provisórias sujeitas a um processo de controlo da União.
3. Na elaboração da sua política no domínio do ambiente, a União terá em conta:
— os dados científicos e técnicos disponíveis,
— as condições do ambiente nas diversas regiões da União,
— as vantagens e os encargos que podem resultar da actuação ou da ausência de actuação,
— o desenvolvimento económico e social da União no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.
4. A União e os Estados-Membros cooperarão, no âmbito das respectivas atribuições, com os países terceiros e as organizações internacionais competentes. As formas de cooperação da União podem ser objecto de acordos entre esta e as partes terceiras interessadas.
O disposto no parágrafo anterior não prejudica a capacidade dos Estados-Membros para negociar nas instâncias internacionais e celebrar acordos internacionais.
Artigo 192. o
(ex-artigo 175. o TCE)
1. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, adoptarão as acções a empreender pela União para realizar os objectivos previstos no artigo 191. o .
2. Em derrogação do processo de decisão previsto no n. o 1 e sem prejuízo do disposto no artigo 114. o , o Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial e após consulta ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, adoptará:
a) Disposições de carácter fundamentalmente fiscal;
b) As medidas que afectem:
— o ordenamento do território,
— a gestão quantitativa dos recursos hídricos ou que digam respeito, directa ou indirectamente, à disponibilidade desses recursos,
— a afectação dos solos, com excepção da gestão dos lixos;
c) As medidas que afectem consideravelmente a escolha de um Estado-Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.
O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, pode tornar o processo legislativo ordinário aplicável aos domínios a que se refere o primeiro parágrafo.
3. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, adoptarão programas gerais de acção que fixarão os objectivos prioritários a atingir.
As medidas necessárias à execução destes programas são adoptadas em conformidade com as condições previstas no n. o 1 ou no n. o 2, consoante o caso.
4. Sem prejuízo de certas medidas adoptadas pela União, os Estados-Membros assegurarão o financiamento e a execução da política em matéria de ambiente.
5. Sem prejuízo do princípio do poluidor-pagador, nos casos em que uma medida adoptada nos termos do n. o 1 implique custos considerados desproporcionados para as autoridades públicas de um Estado-Membro, essa medida deve prever, sob a forma adequada:
— derrogações de carácter temporário e/ou
— um apoio financeiro proveniente do Fundo de Coesão criado nos termos do artigo 177. o .
Artigo 193. o
(ex-artigo 176. o TCE)
As medidas de protecção adoptadas por força do artigo 192. o não obstam a que cada Estado- -Membro mantenha ou introduza medidas de protecção reforçadas. Essas medidas devem ser compatíveis com os Tratados e serão notificadas à Comissão.
Actualmente existe também um artigo no Tratado que se refere expressamente às energias renováveis cujo desenvolvimento é um dos objectivos da União Europeia:
TÍTULO XXI
A ENERGIA
Artigo 194. o
1. No âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente, a política da União no domínio da energia tem por objectivos, num espírito de solidariedade entre os Estados-Membros:
a) Assegurar o funcionamento do mercado da energia;
b) Assegurar a segurança do aprovisionamento energético da União;
c) Promover a eficiência energética e as economias de energia, bem como o desenvolvimento de energias novas e renováveis; e
d) Promover a interconexão das redes de energia.
2. Sem prejuízo da aplicação de outras disposições dos Tratados, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, estabelecem as medidas necessárias à realização dos objectivos a que se refere o n. o 1. Essas medidas são adoptadas após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.
Não afectam o direito de os Estados-Membros determinarem as condições de exploração dos seus recursos energéticos, a sua escolha entre diferentes fontes energéticas e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético, sem prejuízo da alínea c) do n. o 2 do artigo 192. o
3. Em derrogação do n. o 2, o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao Parlamento Europeu, estabelece as medidas referidas naquela disposição que tenham carácter essencialmente fiscal.
Análise comparativa
1. Legislação ambiental
Em Portugal o Direito do Ambiente é objecto de uma fragmentação legislativa que obsta a uma aplicação eficiente, devido à dificuldade de interpretação e falta de leis concretizadoras.
As matérias encontram-se dispersas por inúmeros diplomas, e com uma consagração, a meu ver, demasiado abstracta e incompleta como por exemplo os artigos 41º nº2 e 42º da Lei 11/87, de 7 de Abril, deixando uma enorme margem de liberdade aos aplicadores da lei, tornando-se os juízes criadores de Direito. Existe uma burocratização desnecessária ou uma complexificação excessiva dos procedimentos como por exemplo no Decreto-lei nº 232/2007, de 15 de Junho, artigos 17º e seguintes com a diluição da competência por várias cadeias decisórias (a comissão de avaliação, a autoridade de Avaliação de Impacto Ambiental e o Ministro do Ambiente) e artigo 19º do Decreto-Lei 194/2000, de 21 de Agosto.
Além destes problemas verificam-se diferenças no regime jurídico no que toca quer ao tratamento diferenciado da responsabilidade civil da Administração e dos particulares (baseada na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, actualmente injustificada na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva), com a consequente dualidade de jurisdições comum e administrativa e o problema da tutela sancionatória do Direito do Ambiente.
Podemos comparar a nossa legislação ambiental com a da Grã-Bretanha que trata unitária e sistematicamente a matéria da responsabilidade civil ambiental no Environmental Protection Act de 1990 que define a estrutura fundamental e autoridade para a gestão de resíduos e controle de emissões para o ambiente.
Em primeiro lugar trata-se de uma lei do Parlamento hoje bastante abrangente, pois sofreu várias alterações que incluem o controlo dos resíduos em terrenos e espaços públicos, controlo dos gases libertados para atmosfera (extensão do Clean Air Act), prevê o controlo dos organismos geneticamente modificados – em Portugal esta matéria encontra-se regulada no Decreto-Lei 126/93 de 20 de Abril e na Lei 12/2002 de 16 de Fevereiro) – alterações à lei relativa ao controlo das substâncias perigosas em, sobre ou sob a terra, prevê igualmente alterações à Water Act de 1989 e ao Control of Pollution Act de 1974, disposições respeitantes ao despejo de resíduos no mar, controle de cães, queima de restos culturais, regulação da assistência financeira ou outra para fins relacionados com o ambiente e inclusivamente estando prevista tutela penal para certos crimes ambientais.
Como se pode constatar pela diversidade de matéria abrangida, existe um tratamento unitário que em Portugal teria toda a vantagem de existir, pela maior facilidade de consulta e simplicidade.
Considero que existem vantagens na existência de um Código do Ambiente, após uma reforma das diversas leis e decretos-lei relativos ao tema e uma maior simplificação dos procedimentos para aumentar a eficácia da tutela ambiental – sendo o Environmental Protection Act um bom exemplo disso mesmo, pois encontra-se em constante adaptação às novas realidades, pelo contrário a nossa Lei de Bases do Ambiente (Lei nº11/87 de 7 de Abril) já merecia uma nova alteração desde 2002.
2. Protecção dos animais
Outro assunto bastante relevante é a Protecção dos Animais. A promulgação da primeira lei protectora dos animais foi em 1886, incorporando no Código Penal português a protecção contra o envenenamento, abuso do animal de carga e dos maus-tratos ao animal de consumo, além de tipificar como crime matar e ferir animais.
Actualmente a protecção dos animais é a meu ver bastante discreta e indefinida, pois apesar de existirem leis que se referem à sua protecção como a Lei 92/95, de 12 de Setembro (alterada pela Lei 19/2002 de 32 de Julho) e outras menos gerais, estes continuam a ser considerados como coisas nos termos do artigo 202º do Código Civil, impossibilitando uma tutela mais rigorosa, um maior controlo e maior consciencialização social. Consequentemente as campanhas de sensibilização, a fiscalização e as denúncias são na maioria das vezes levadas a cabo pelas várias Associações de Protecção dos Animais, mormente a Liga Portuguesa dos Direitos do Animal (que é um associação de utilidade pública, sem fins lucrativos, de âmbito Nacional que foi fundada em 1981).
Voltando à Grã-Bretanha esta tem o mérito de ser o local onde surgiram as primeiras leis de protecção dos animais. Desde 1800 que existiam propostas de lei nesse sentido, mas apenas em 1822 foi promulgada a primeira lei para protecção dos animais, proibindo que alguém submetesse a maus-tratos o animal que fosse propriedade de outra pessoa.
Em 1824 foi fundada a maior e mais antiga organização de bem-estar animal do mundo – United Kingdom’s Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals – é também uma das maiores instituições de caridade no Reino Unido sendo inteiramente financiada por doações voluntárias (a nossa Liga Portuguesa dos Direitos do Animal encontra-se associada a esta instituição). A Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals foi impulsionadora de diversa legislação que surgiu posteriormente como Cruelty to Animals Act de 1835 que se destinava a proteger os animais de maus-tratos, deixando de fora contudo os animais selvagens. A sua mais recente conquista foi o Animal Welfare Act de 2006 que introduz uma obrigação positiva de cuidado por parte dos proprietários dos animais, tendo estes que prover às suas necessidades básicas, como a alimentação e cuidados veterinários, sendo a meu ver um enorme passo nesta matéria.
A acção da Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals não se limitou apenas ao Reino Unido, tendo criado em 1980 o Eurogroup for Animal Welfare com o propósito de alargar o seu trabalho na Europa. O seu objectivo era a introdução, aplicação e cumprimento da legislação de protecção dos animais na União Europeia através de lobby político. O Eurogrupo para o Bem-estar Animal tem 15 membros da Comunidade Europeia, dos quais faz parte Portugal que é representado pela Liga Portuguesa dos Direitos do Animal e tem a sua sede em Bruxelas.
Um dos grandes objectivos do Eurogrupo era a consagração do bem-estar dos animais num dos Tratados da Comunidade Europeia, e graças a uma forte campanha o Tratado de Amesterdão incluiu um protocolo sobre o bem-estar animal que entrou em vigor em 1 de Maio de 1999:
AS ALTAS PARTES CONTRATANTES,
DESEJANDO garantir uma protecção reforçada e um maior respeito pelo bem-estar dos animais, enquanto seres dotados de sensibilidade;
ACORDARAM nas disposições seguintes, que vêm anexas ao Tratado que institui a Comunidade Europeia:
Na definição e aplicação das políticas comunitárias nos domínios da agricultura, dos transportes, do mercado interno e da investigação, a Comunidade e os Estados-Membros terão plenamente em conta as exigências em matéria de bem-estar dos animais, respeitando simultaneamente as disposições legislativas e administrativas e os costumes dos Estados-Membros, nomeadamente em matéria de ritos religiosos, tradições culturais e património regional.
Pela primeira vez na legislação europeia, os animais foram referidos como seres dotados de sensibilidade - capazes de sentir dor e sofrimento, e da experiência bem-estar.
Hoje há uma nova vitória pois o Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 01 de Dezembro de 2009, incorporou um artigo sobre o bem-estar animal:
Artigo 13. o
Na definição e aplicação das políticas da União nos domínios da agricultura, da pesca, dos transportes, do mercado interno, da investigação e desenvolvimento tecnológico e do espaço, a União e os Estados-Membros terão plenamente em conta as exigências em matéria de bem-estar dos animais, enquanto seres sensíveis, respeitando simultaneamente as disposições legislativas e administrativas e os costumes dos Estados-Membros, nomeadamente em matéria de ritos religiosos, tradições culturais e património regional.
Sendo que, apesar de incorporar o texto do Tratado ele reproduz quase integralmente o anterior protocolo e a mudança tem valor simbólico pois os Protocolos têm o mesmo valor legal dos artigos e ambos são juridicamente vinculativos.
Assim se entende que desde o Tratado de Amesterdão que a União Europeia na definição das suas políticas deverá ter em conta o impacto que as mesmas terão nos animais e a sua protecção.
Outra organização internacional do bem-estar animal sem fins lucrativos é a World Society for the Protection of Animals (WSPA) que é também uma federação de organizações e actua em mais de 150 países com mais de 1000 sociedades membro, uma dos quais a Liga Portuguesa dos Direitos do Animal.
Esta organização foi fundada em 1981, tendo resultado da fusão de duas outras organizações de protecção dos animais, e tem o seu principal escritório em Londres.
Além de fazer campanha, a WSPA também contribui activamente para a defesa de animais em necessidade, como durante o rescaldo de um desastre natural ou guerra e diferentemente das anteriores organizações tem uma actuação a nível mundial.
Da análise comparativa quer com o ordenamento jurídico do Reino Unido quer com a consagração a nível comunitário e internacional do meio ambiente (que envolve todas as coisas vivas) pode-se observar que Portugal tem um longo caminho a percorrer na sistematização, na produção de novas leis, na definição de competências e novos meios de tutela do ambiente. Sendo o Ambiente tão importante e em constante evolução igualmente terá de ser a sua protecção jurídica, e não estagnada e insuficiente como tem sido a nossa.
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